28 kwietnia br. zakończono prace legislacyjne nad nowelizacją Dyrektywy 2003/88/WE dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy, czyli tej, na podstawie której Europejski Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniach podjętych w sprawach SIMAP oraz Jaeger stwierdził, że dyżury lekarskie należy w całości zaliczać do czasu pracy. Niemal pięcioletnie postępowanie od 22 września 2004 r., w które zaangażowane były Komisja Europejska, Rada Unii Europejskiej i Parlament Europejski, zakończyło się jednak niepowodzeniem i nie doprowadziło do znowelizowania przepisów Dyrektywy.

Konsekwencje braku porozumienia

Oznacza to, że nadal w niezmienionej wersji obowiązują dotychczasowe przepisy Dyrektywy 2003/88/WE. Ciągle jeszcze w pełni aktualne są wnioski wynikające z orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dotyczące kwestii dyżurów lekarskich.
Tak więc dwie najistotniejsze z punktu widzenia lekarzy sprawy pozostały bez zmian. Dyżur lekarski musi być traktowany jako okres stanowiący w całości czas pracy. Nie można stosować przepisów, które klasyfikowałyby okresy braku świadczenia pracy podczas dyżuru jako czas odpoczynku. Możliwe jest jednocześnie, o ile prawo krajowe na to zezwala, stosowanie tzw. indywidualnego wyłączenia (opt-out), polegającego na tym, że pracownik może wyrazić zgodę na wykonywanie pracy w wymiarze przekraczającym przeciętnie 48 godz. tygodniowo w przyjętym okresie rozliczeniowym.
W Polsce takie rozwiązania uwzględniono w przepisach znowelizowanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, które weszły w życie 1 stycznia 2008 r. Niektóre państwa członkowskie nadal jednak nie wprowadziły odpowiednich zmian w tym zakresie. Wydaje się, że mogą oczekiwać złożenia przez Komisję Europejską skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Dotychczas Komisja Europejska wstrzymywała się ze składaniem skarg, mając prawdopodobnie nadzieję, że rozwiązaniem tej sytuacji będzie nowelizacja Dyrektywy.

Dlaczego zabrakło kompromisu?

Należy podkreślić, że proces legislacyjny w Unii Europejskiej jest bardziej skomplikowany niż tworzenie prawa w państwach członkowskich. Wymagane jest bowiem współdziałanie Komisji Europejskiej, Rady Unii Europejskiej (czyli organu składającego się z przedstawicieli rządów państw członkowskich) oraz Parlamentu Europejskiego. Akt prawny zostaje przyjęty, jeżeli Rada i Parlament uzgodnią wspólne stanowisko. Jeżeli zaś Rada i Parlament nie mogą dojść do porozumienia, projektowany akt prawny uważa się za nieprzyjęty. Parlament Europejski, w odróżnieniu od parlamentów krajowych, nie jest więc organem, do którego należy ostateczna decyzja w sprawie przyjęcia lub odrzucenia projektu aktu prawnego.
Wspomniane wcześniej orzeczenia ETS w sprawach SIMAP (wydane 3 X 2000 r.), a zwłaszcza w sprawie Jaeger (wydane 9 IX 2003 r.) dały początek ogólnoeuropejskiej dyskusji o czasie pracy lekarzy. Państwa członkowskie wskazywały, że wdrożenie przepisów o czasie pracy lekarzy, które uwzględniałyby orzecznictwo Trybunału, spowoduje konieczność znacznego zwiększenia nakładów finansowych na ochronę zdrowia i doprowadzi do dodatkowego zatrudniania dużej liczby lekarzy.
Komisja Europejska, po odbyciu konsultacji z partnerami społecznymi, 22 IX 2004 r. przedstawiła projekt nowelizacji Dyrektywy 2003/88/WE, co rozpoczęło długotrwały proces uzgodnień. Komisja Europejska wskazywała, że wzięła pod uwagę dokonaną przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości wykładnię przepisów dotyczących pojęcia czasu pracy i że zaproponowane zmiany mają zapewnić odpowiednio wysoki poziom ochrony zdrowia pracowników przy jednoczesnym umożliwieniu pracodawcom elastycznego zarządzania czasem pracy.

Najistotniejsze rozwiązania projektu Komisji Europejskiej dotyczyły:

wprowadzenia nowych definicji: "czasu dyżurowania" oraz "nieaktywnej części czasu dyżurowania" i ustalenia, że nieaktywny czas dyżuru nie jest zaliczany do czasu pracy, chyba że przepisy krajowe stanowią inaczej,

pozostawienia możliwości stosowania tzw. indywidualnego wyłączenia (klauzula opt-out), lecz przy zachowaniu surowszych niż dotychczas warunków (zgoda pracownika może być w każdej chwili cofnięta, obowiązuje maksymalnie 1 rok, po czym podlega odnowieniu, czas pracy można wydłużyć nie więcej niż do 65 godz. tygodniowo),

możliwości wydłużania okresu rozliczeniowego w drodze ustawowej, po przeprowadzeniu konsultacji z partnerami społecznymi, do 12 miesięcy.

Propozycje Komisji, zgodnie z obowiązującą procedurą, przedstawiono do zatwierdzenia Radzie i Parlamentowi Unii Europejskiej.
Parlament Europejski zajął się zaproponowanym przez Komisję Europejską projektem i 11 V 2005 r. przyjął rezolucję zatwierdzającą projekt Komisji, choć z istotnymi poprawkami, polegającymi na uściśleniu pojęcia "czasu dyżurowania" i "nieaktywnej części czasu dyżurowania" oraz ustaleniu, że cały okres czasu dyżurowania, w tym jego część nieaktywna, powinien być uważany za czas pracy. W odniesieniu do tzw. indywidualnego wyłączenia (klauzula opt-out) Parlament zaproponował, że jego stosowanie możliwe będzie jedynie przez okres 3 lat od wejścia w życie nowelizacji. Ponadto dodany został przepis stanowiący, że w przypadku pracowników zatrudnionych na podstawie więcej niż jednej umowy o pracę czas pracy odpowiada sumie okresów przewidzianych przez każdą umowę.
W maju 2005 r. Komisja Europejska skorzystała z prawa do przedstawienia zmienionego projektu nowelizacji, w którym nie zgodziła się na proponowane przez Parlament zmiany dotyczące wliczania całego czasu dyżurowania do czasu pracy oraz odejścia w niedługim czasie od możliwości stosowania indywidualnego wyłączenia. Komisja ponownie zaproponowała, aby nieaktywny okres czasu dyżurowania nie był uważany za czas pracy, chyba że przepisy krajowe stanowią inaczej. Ponadto Komisja zaproponowała dłuższy niż 3 lata okres na odstąpienie od możliwości stosowania indywidualnego wyłączenia.
Zmieniony projekt wraz z opinią Parlamentu był następnie przedmiotem prac Rady Unii Europejskiej (a ściśle mówiąc tzw. Rady Branżowej ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Spraw Konsumenckich składającej się z właściwych ministrów), jednakże wobec braku porozumienia sprawa utknęła na okres 3 lat. Rada stwierdziła, że wciąż zachodzą poważne różnice w stanowiskach dotyczących możliwości stosowania klauzuli opt-out oraz podkreślała, że należy znaleźć kompromis w sprawie czasu dyżurowania. Rada wielokrotnie spotykała się w sprawie nowelizacji Dyrektywy, ale nie była w stanie osiągnąć porozumienia. Dopiero 9 VI 2008 r. Rada uzgodniła wspólne stanowisko (tzw. porozumienie polityczne).

Najistotniejsze regulacje uzgodnione przez Radę to:

możliwość rozróżniania aktywnej i nieaktywnej części dyżuru, która mogłaby się nie wliczać do czasu pracy,

pozostawienie możliwości stosowania klauzuli opt-out, z jednoczesnym ustaleniem, że maksymalny tygodniowy czas pracy, na jaki pracownik może się zgodzić, nie może przekraczać 65 godz. tygodniowo,

możliwość przyznawania okresu równoważnego odpoczynku w rozsądnym terminie ustalonym w ustawodawstwie krajowym (zamiast udzielania go bezpośrednio po skończeniu pracy dyżuru medycznego).

Tak zmieniona propozycja nowelizacji ponownie trafiła do Parlamentu Europejskiego, który 17 XII 2008 r. podtrzymał swoje stanowisko z 2005 r. (przewidujące w szczególności, że cały czas dyżuru należy traktować jako czas prac oraz uchylenie możliwości stosowania klauzuli opt-out po upływie trzyletniego okresu przejściowego), uchwalając odpowiednie poprawki do aktualnego tekstu projektu.
Oznaczało to, że nie osiągnięto porozumienia i należało rozpocząć ostatni przewidziany w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską etap prac legislacyjnych, czyli zwołać komitet pojednawczy, w którego skład wchodzą przedstawiciele Rady oraz Parlamentu. W pracach komitetu pojednawczego uczestniczą także przedstawiciele Komisji Europejskiej. Zgodnie z Traktatem komitet pojednawczy ma sześć tygodni od swego zwołania na zatwierdzenie wspólnego projektu. Jeżeli w tym czasie komitet pojednawczy nie zatwierdzi wspólnego projektu, proces legislacyjny kończy się, a proponowany akt uważa się za nieprzyjęty.
Sześciotygodniowy okres na zatwierdzenie wspólnego projektu upłynął 28 IV br. Pomimo wielokrotnego rozważenia różnych możliwości nie osiągnięto kompromisu, bo stanowiska stron, zwłaszcza w kwestii dyżurów oraz klauzuli opt-out, były nie do pogodzenia. W tej sytuacji należy uznać, że proces legislacyjny nad nowelizacją Dyrektywy 2003/88/WE dobiegł końca i aby ponownie podjąć prace, Komisja Europejska musiałaby przygotować i formalnie zgłosić kolejny projekt nowelizacji.

Stanowisko polskiego samorządu lekarskiego

Przedstawiane w trakcie procesu legislacyjnego propozycje wywoływały oczywiście szeroką dyskusję polityczną i społeczną. Rząd polski popierał propozycję niewliczania do czasu pracy nieaktywnego czasu dyżuru, postulował też złagodzenie niektórych warunków stosowania tzw. indywidualnego wyłączenia.
Krajowe i międzynarodowe organizacje lekarskie na bieżąco przedstawiały swoje stanowiska oraz podejmowały działania lobbingowe. Polski samorząd lekarski był w tej sprawie aktywny zarówno na poziomie krajowym, jak i ogólnoeuropejskim. Naczelna Rada Lekarska przyjęła szereg stanowisk, w których odnosiła się do propozycji zgłaszanych przez organy Unii Europejskiej na poszczególnych etapach prac. Sam Konstanty Radziwiłł wiele razy kierował pisma do ministrów zdrowia oraz pracy, Komisji Europejskiej, a także polskich posłów do Parlamentu Europejskiego, przedstawiając stanowisko samorządu oraz nakłaniając do przyjęcia rozwiązań proponowanych przez samorząd, które nie tylko są korzystne dla lekarzy, ale uwzględniają również bezpieczeństwo pacjentów. Samorząd lekarski uczestniczył też w działaniach najistotniejszej europejskiej organizacji lekarskiej, Stałego Komitetu Lekarzy Europejskich (CPME), która bezustannie przedstawiała postulaty środowiska lekarskiego w organach Unii Europejskiej.
Naczelna Rada Lekarska zawsze jednoznacznie wypowiadała się, że czas pełnienia dyżuru medycznego powinien być w całości traktowany jako czas pracy, a wymiar czasu pracy powinien wynosić 48 godz. tygodniowo. Opowiadała się za pozostawieniem możliwości stosowania klauzuli opt-out pod warunkiem, że wydłużenie czasu pracy za zgodą lekarza nie będzie mogło przekroczyć 65 godz. tygodniowo (włącznie z dyżurami), a lekarze, nie wyrażający zgody na wydłużenie ich czasu pracy nie będą dyskryminowani. W trakcie ostatniej fazy prac NRL zachęcała Parlament Europejski i Radę do wypracowania kompromisu polegającego na uznaniu, że cały czas pełnienia dyżuru medycznego należy traktować jako czas pracy, przy jednoczesnym pozostawieniu możliwości klauzuli opt-out.

Co dalej?

Brak nowelizacji Dyrektywy nie jest chyba czymś szczególnie negatywnym z punktu widzenia polskich lekarzy. W 2008 r. wdrożone wreszcie zostały do polskiego prawa podstawowe zasady wynikające z Dyrektywy oraz orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Zgodnie z ustawą o zakładach opieki zdrowotnej dyżury lekarskie wlicza się do czasu pracy i należy je wynagradzać tak, jak pracę w godzinach nadliczbowych. Przewidziana jest także możliwość wyrażenia przez pracownika pisemnej zgody na pracę w wymiarze przekraczającym przeciętnie 48 godz. na tydzień w przyjętym okresie rozliczeniowym. Brak nowelizacji Dyrektywy nie skutkuje w związku z tym koniecznością zmiany polskich przepisów. Co nie znaczy, że są one bez wad. Nadal bowiem istnieje szereg nie do końca wyjaśnionych kwestii, jak chociażby zasady przyznawania odpoczynku czy maksymalny dopuszczalny wymiar tygodniowego czasu pracy w przypadku skorzystania z klauzuli opt-out.
Z drugiej jednak strony brak porozumienia co do nowelizacji Dyrektywy i zakończenie na niczym procedury legislacyjnej może skutkować tym, że po wyborach do Parlamentu Europejskiego Komisja Europejska znów przedstawi kolejny (prawdopodobnie częściowo zmieniony) projekt nowelizacji Dyrektywy i ponownie rozpoczną się długotrwałe uzgodnienia, których rezultat może być trudny do przewidzenia.

Marek Szewczyński

Autor jest prawnikiem w Naczelnej Izbie Lekarskiej.

Gazeta Lekarska 2009-06 - pismo izb lekarskich. Wydawca: Naczelna Rada Lekarska.
Dla członków izb lekarskich bezpłatnie.